Δημόσια Διοίκηση και Διοικητική Μεταρρύθμιση, εγκλωβισμένες στον ιστό της πολυνομίας και της τυπολατρίας: προτάσεις για την απαγκίστρωσή τους

Abstract

Στην παρούσα μελέτη του, η οποία παρουσιάστηκε σε μια πρώτη μορφή σε ημερίδα της Εθνικής Σχολής Δικαστών, στις 3 Απριλίου 2015, ο συγγραφέας επιχειρεί, με βάση την σύντομη εμπειρία του ως Υπουργός διοικητικής μεταρρύθμισης, να σκιαγραφήσει τις προαπαιτούμενες ενέργειες που απαιτείται να γίνουν για να απαγκιστρωθεί η δημόσια διοίκηση από τον ιστό της πολυνομίας, της κακονομίας, των μη εφαρμόσιμων ή ανεφάρμοστων νόμων και του νομικισμού. Έχοντας ως βιωμένο παράδειγμα το εγχείρημα της αναδιάρθρωσης των δομών της δημόσιας διοίκησης, μετά από εκθέσεις αξιολόγησής τους και με την κατάστρωση νέων Οργανισμών σε όλα τα υπουργεία, την περίοδο 2012-2013, καταγράφει, συνοπτικά, στο πρώτο μέρος τους λόγους που κρατούν, παρόλες τις αλλεπάλληλες εξαγγελίες για μεταρρύθμιση, τη δημόσια διοίκηση σε κατάσταση ακινησίας και διαιωνίζουν την παράλυσή της: νομοθετικός πληθωρισμός, απερίγραπτος πολιτικός και νομοθετικός βολονταρισμός, παντελής παραγνώριση της τεχνοκρατικής γνώσης και της διοικητικής πρακτικής και εμπειρίας, τυπολατρία, υπέρμετρη εκνόμευση και δικαστικοποίηση της διοικητικής πρακτικής και δράσης, κ.ά. Για την αντιμετώπιση της παγιωμένης αυτής κατάστασης προτείνεται η αντιστροφή της φοράς των μεταρρυθμιστικών δράσεων με την πρόταξη της διοικητικής και τεχνοκρατικής προεργασίας ή και δοκιμασίας κάθε μεταρρυθμιστικής δράσης πριν από κάθε νομοθετικό σχεδιασμό. Πρώτα η διοικητική προεργασία και πρακτική και μετά, στο τέλος ως επιστέγασμα ο νόμος ή νομοθέτηση. Αυτό και έγινε στην περίπτωση των νέων Οργανισμών των Υπουργείων: προηγήθηκε ο οδικός χάρτης της μεταρρύθμισης, ακολούθησαν οι εκθέσεις αξιολόγησης των δομών των διοικητικών μονάδων, συντάχθηκαν τα σχέδια στελέχωσης των νέων υπηρεσιών καθώς και τα περιγράμματα «αποστολών» των διευθύνσεων μαζί με τις περιγραφές των εργασιακών καθηκόντων των υπαλλήλων (job description), πριν κληθούν οι νομοπαρασκευαστικές επιτροπές για την σύνταξη των νέων Οργανισμών με τα προεδρικά διατάγματα. Με την διαδικασία αυτή επιδιώχθηκε, ακόμη, η εκκένωση ενός μέρους του κανονιστικού περιεχομένου των οργανισμών των υπουργείων, που βρισκόταν 2 εγκλωβισμένο στα ΠΔ, και η μετάθεσή του στον εύπλαστο χώρο των περιγραφών των αποστολών και των θέσεων εργασίας των υπαλλήλων. Καταλήγοντας και έχοντας κατά νού την στενή εξάρτηση της δημόσιας διοίκησης από την διοικητική δικαιοσύνη και προσβλέποντας στη δημιουργία μιας διοίκησης, ευέλικτης, αποδοτικής και αποτελεσματικής, ο συγγραφέας πραγματεύεται εν τάχει ένα άλλο καυτό ζήτημα της δημόσιας δράσης: τη σχέση της τυπικής νομιμότητας με την ουσιαστική. Αναζητά τρόπους ώστε η διάρθρωση και η δράση της δημόσιας διοίκησης να απαγκιστρωθεί από την στατική-δομική αποκλειστικά πρόσληψής της (η διοίκηση ως σύνολο αρμοδιοτήτων και δομών) και να εγκολπωθεί έναν λειτουργικό προσανατολισμό. Η δημόσια διοίκηση ορίζεται κυρίως και πρωταρχικά από το δημόσιο σκοπό που επιδιώκει και από τη δημόσια αποστολή που έχει αναλάβει να εκπληρώνει, δηλαδή ως δημόσια υπηρεσία με την λειτουργική σημασία του όρου. Αυτό συνεπάγεται και μία διαφορετική πρόσληψη της διοικητικής νομιμότητας: η διοικητική δράση κρίνεται και αξιολογείται νόμιμη όχι μόνον όταν είναι τυπικά σύμφωνη με το νόμο αλλά και όταν εξυπηρετεί αποτελεσματικά την δημόσια αποστολή της. Νομιμότητα όχι μόνον ως προς την διαδικασία και τους τύπους, αλλά και ως προς τον δημόσιο σκοπό. Η προσφυγή του διοικητικού δικαστή στις ρήτρες και στις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου και κυρίως στις έννοιες του δημοσίου συμφέροντος και στην αρχή της αναλογικότητας, καθίσταται για τον λόγο αυτό αναγκαία, διότι αναγνωρίζεται έτσι η αναγκαιότητα να δρά η δημόσια διοίκηση με διακριτική ευχέρεια, να μπορεί να εκτιμά και να αξιολογεί, νομικά, πραγματικές καταστάσεις και να κρίνει και αποφασίζει σταθμίζοντας και εκτιμώντας κατά περίπτωση τις ειδικές και εξατομικευμένες περιστάσεις της κάθε υπόθεσης.